Warning: "continue" targeting switch is equivalent to "break". Did you mean to use "continue 2"? in /var/www/vhosts/ombeleidsadvies.nl/httpdocs/templates/ombeleidsadvies/functions.php on line 177

Is een fusie tussen GHOR-bureaus mogelijk?

Samenwerking tussen organisaties is vanzelfsprekend, een volledig samengaan of fuseren niet altijd. Tijdens het vak Ondernemingsrecht aan de Erasmus School of Law (in juni) kwam het onderwerp (juridische) fusie van private bedrijven aan bod. En toen het bericht kwam over de doorontwikkeling van de GHOR-bureaus Midden- en West-Brabant en Brabant-Noord, waarbij door de directeuren publieke gezondheid wordt toegewerkt naar een gezamenlijk bureau op 1 locatie, stelde ik mijzelf de vraag: kunnen GHOR-bureaus ook fuseren? Een fusie is namelijk een rechtshandeling die alleen door rechtspersonen kan worden verricht. Het gaat dan om een volledige samenvoeging waarbij de oorspronkelijke rechtspersonen ophouden te bestaan.

Een veiligheidsregio is een (publiekrechtelijke) rechtspersoon die op grond van art. 2:1 en art. 2:5 Burgerlijk Wetboek kan deelnemen aan het maatschappelijk verkeer, rechtshandelingen kan verrichten (zoals het aannemen van personeel) en feitelijk handelen (bijvoorbeeld het blussen van een brand).(1) Als openbaar lichaam op grond van een (verplichte) gemeenschappelijke regeling van gemeenten (art. 8 Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en art. 9 Wet veiligheidsregio’s (Wvr)) heeft het bestuur van een veiligheidsregio o.a. tot taak: het instellen en instandhouden van een GHOR (art. 10 Wvr). De GHOR maakt zodoende deel uit van de rechtspersoon veiligheidsregio en dient zodanig georganiseerd te zijn dat zij daarbinnen, evenals de brandweer, een herkenbaar en afgebakend geheel vormt. Omdat de GHOR zelf geen rechtspersoon is, kan zij dus niet fuseren met een ander GHOR-bureau. Fusie is wel mogelijk als de overkoepelende veiligheidsregio’s (rechtspersonen) fuseren.

Indeling Veiligheidsregio'sAls private partijen fuseren, bijvoorbeeld Jumbo met Albert Heijn, is het niet belangrijk wat gemeenten daarvan vinden. Dat ligt anders bij publiekrechtelijke rechtspersonen die door samenwerkende gemeenten zijn ingesteld. Gemeenten die deelnemen aan veiligheidsregio’s zijn namelijk niet vrij om te bepalen met wie zij samenwerken. Er geldt een verplichte geografische verdeling, waarbij door de wetgever is voorgesorteerd op de politieregio’s (art. 8 en bijlage Wvr). Uittreding uit de gemeenschappelijke regeling is daarom voor gemeenten niet mogelijk. Ook kan een veiligheidsregio niet zelfstandig besluiten om samen te gaan met een andere veiligheidsregio. Hiervoor is goedkeuring nodig van de gemeenteraden, tenzij de bevoegdheid tot deelname aan een andere gemeenschappelijke regeling al is opgenomen in de regeling van de veiligheidsregio.(2,3) Als deze ‘gefuseerde’ veiligheidsregio geografisch aansluit op een politieregio zal de Minister van Veiligheid en Justitie daartegen geen bezwaar hebben. De wetgever heeft die ruimte juist willen bieden.(4)

 

Veel veiligheidsregio’s besteden de uitvoering van de GHOR uit aan de GGD. Het wettelijke kader blijft echter gewoon gelden. Ook binnen de organisatie van de GGD dient de GHOR duidelijk herkenbaar en afgebakend te zijn. Zij is immers geen reguliere taak van de GGD. Het feit dat de directeur publieke gezondheid van de GGD leiding geeft aan de GHOR (art. 32 Wvr) maakt haar niet automatisch tot een afdeling of integraal onderdeel van de GGD. Het bestuur van de veiligheidsregio blijft onverkort verantwoordelijk voor de GHOR-taak inclusief de uitvoering. In de ogen van de wetgever geeft de directeur publieke gezondheid leiding aan 2 organisaties onder 2 verschillende besturen.(5) Dus, al wordt de uitvoering van de GHOR-taak door de GGD ter hand genomen, de GHOR blijft onderdeel van de rechtspersoon veiligheidsregio. Tenzij de wetgever anders besluit.

Ook bij informele samenwerking ligt het voor de hand dat de GGD oog heeft voor de verplichte geografische verdeling en de democratische legitimatie. Van vergaande informele samenwerking tussen GHOR-bureaus kan eigenlijk alleen sprake zijn als gemeenten hebben gekozen voor een gefuseerde veiligheidsregio. Ambtelijke samenwerking is dan een opmaat naar bestuurlijke samenvoeging. Ambtelijke samenwerking zonder deze bestuurlijke kop vergroot het gevaar van de vierde macht: ambtenaren die sterker zijn dan het politieke bestuur.(6) Dit geldt des te meer als GGD’en zonder goedkeuring van de veiligheidsbesturen besluiten tot intensieve samenwerking op de GHOR-taak en daarbij voorbij gaan aan de wettelijke indeling van veiligheidsregio’s. 

Ik begon deze eerste blog met de vraag of GHOR-bureaus kunnen fuseren? Het antwoord daarop is volgens mij ‘nee’, want de GHOR is geen rechtspersoon. Een fusie is wel mogelijk als de betrokken veiligheidsregio’s fuseren. De GHOR is daarmee namelijk bestuurlijk, organisatorisch en financieel onlosmakelijk verbonden. Waar de veiligheidsregio gaat, volgt de GHOR zogezegd. Maar een fusie van veiligheidsregio’s vereist in beginsel goedkeuring van de gemeenteraden. Ik ben van mening dat dit ook geldt voor vergaande informele samenwerking tussen GHOR-bureaus.

 

Voetnoten:

1)  Asser/Kroeze, Rechtspersonenrecht: de rechtspersoon, Deventer: Kluwer 2015, 228
2)  E. Boers & D. Brongers, De Wet gemeenschappelijke regelingen helder uitgelegd, Den Haag: Sdu 2015, p. 87
3)  T. Cammelbeeck e.a., Tekst & Commentaar Gemeentewet Provinciewet, Deventer: Kluwer 2015, art. 93 Wgr
4)  Tweede Kamer, Vergaderjaar 2010-2011, 32 195, F, blz. 2
5) Tweede Kamer, Vergaderjaar 2009-2010, 32 195, nr. 3, blz. 7
6)  Ambtelijke fusie leidt niet tot beter bestuur, Binnenlands Bestuur nr. 15 (24 juli 2015; 
http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/ambtelijke-fusie-leidt-niet-tot-beter-bestuur.9484978.lynkx